Financiación Autonómica: La manzana de la discordia (I)

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Con este articulo no quiero hacer sangre con el actual sistema de financiación autonómica (de momento…), más bien, dar a conocer de manera breve el sistema actual y su evolución a lo largo de los años. En artículos posteriores profundizaré en la problemática y en los motivos de las desavenencias entre las CCAA.

El modelo de financiación de las Comunidades Autónomas

Las Comunidades Autónomas (CCAA) nacieron con la Constitución de 1978 como instrumentos para establecer una Administración Pública de ámbito regional en nuestro país.

Lo que en principio era una demanda histórica de determinadas regiones españolas (Navarra, País Vasco, Cataluña y Galicia), se abrió finalmente a todo el espacio nacional.

El desarrollo de la Constitución en los últimos 30 años ha supuesto la extensión del modelo a todo el territorio nacional (excepto Ceuta y Melilla) y la uniformidad en sus competencias, con independencia de su tamaño o raigambre tradicional.

Las actuales 17 CCAA cuentan con capacidad legislativa y de gestión de funciones públicas similar entre ellas, capacidad que se extiende a múltiples aspectos, especialmente a la prestación de los servicios públicos básicos, como la sanidad o la educación. Sin embargo, en lo que respecta a la capacidad para obtener ingresos, hay que distinguir dos grupos muy diferentes de comunidades.

Las comunidades autónomas del País Vasco y Navarra tienen un régimen foral, por el cual son titulares de los tributos que se recaudan en su territorio, los gestionan de forma íntegra y financian al Estado mediante un cupo (País Vasco) o aportación (Navarra).

El resto de comunidades autónomas son las comunidades de régimen común, que se financian básicamente a través de la participación en tributos que son titularidad del Estado, pero que tienen cedidos, bien en su totalidad bien en parte. Además, el Estado atribuye a las comunidades de régimen común competencias, más o menos extensas, en materia de gestión y de regulación normativa sobre estos tributos cedidos.

No siempre las competencias asignadas a las diferentes CCAA han sido las mismas, sino que, han ido evolucionando dando como resultado una revisión histórica de las características de la financiación de las CCAA a la luz del proceso de descentralización fiscal que se ha ido realizando a medida que se producían los traspasos de servicios a las CCAA.

Periodos de Financiación de las Competencias

Se podrían establecer las etapas siguientes:

1ª. Periodo transitorio (desde el inicio de los traspasos hasta 1986). El rasgo fundamental de este período, caracterizado por una elevada intensidad del proceso de traspaso de los servicios, es el de que los mecanismos de financiación tendían principalmente a asegurar la suficiencia financiera de las CCAA, con un predominio de las trasferencias financieras del Estado.

2ª. Etapa de autonomía del gasto (1987-1996). Desde el punto de vista de la descentralización fiscal, no hay variaciones respecto al período anterior, ya que la autonomía en los ingresos sigue siendo la misma. Sin embargo, en este periodo se pone de mani fiesto que el porcentaje de participación de cada Comunidad ya no se ajusta anualmente para igualar la financiación al coste efectivo evolucionado, sino que se negocia al inicio de cada quinquenio.

3ª. Etapa de autonomía del ingreso (1997-2001). El Sistema de Financiación establecido para este quinquenio amplía los mecanismos de descentralización fiscal a una participación en el IRPF y concede ciertas potestades normativas a las CCAA sobre de-terminados aspectos del tramo autonómico del mismo y, también, de los impuestos cedidos en etapas anteriores.

4ª. Etapa de ampliación de la corresponsabilidad fiscal (2002-2009). La aprobación de los nuevos Estatutos de Autonomía en varias CCAA y la asunción de competencias de Educación y Sanidad ha supuesto la ampliación de la corresponsabilidad fiscal con una ampliación de la participación en el IRPF y el IVA.

5ª. Etapa de implementación de los techos de gasto (a partir de 2009). La incidencia de la crisis financiera en la evolución de los ingresos de las CCAA, la rigidez del gasto en las competencias asumidas por las mismas, y las condiciones establecidas posteriormente por la Unión Europea entre las que cabe destacar la reforma constitucional para el establecimiento de techos en el crecimiento del gasto, son las factores que han determinado una compleja estructura del sistema de financiación a partir de 2009.

Una vez hecha la introducción a la financiación autonómica y la perspectiva histórica, vamos a centrarnos en la etapa actual (Etapa de implementación de los techos de gasto), para analizar el modo en el que se realiza el reparto de la tarta como se suele decir coloquialmente.

El Sistema de Financiación a partir de 2009

La financiación de las CCAA de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, desde el 1 de enero del año 2009, se rige por la Ley 22/2009, de 18 de diciembre (en adelante modelo 2009) que recoge el Acuerdo 6/2009 del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 15 de julio de 2009.

Todas las CCAA y Ciudades con Estatuto de Autonomía aceptaron el nuevo sistema. Esta Ley acomete las reformas que no requieren rango de ley orgánica complementando la reforma de la Ley Orgánica 8/1980 de Financiación de las CCAA por la Ley Orgánica 3/2009 (LOFCA).

Los principales ejes de este sistema son:

  • Se pretende reforzar las prestaciones del “estado del bienestar” incorporando recursos adicionales por el Estado que se irán integrando gradualmente en el sistema.
  • Se trata de incrementar la equidad del sistema a través de un nuevo elemento: el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales (FGSPF) para garantizar que todas las CCAA reciban los mismos recursos por habitante en términos de población ajustada o “unidad de necesidad”, tanto en el primer año de aplicación como en el futuro.
  • También se espera que ayudarán a incrementar la equidad, los Fondos de Convergencia creados con aportaciones adicionales del Estado.
  • Se garantiza el principio de suficiencia que mediante un Fondo de Suficiencia Global que asegure la financiación de la totalidad de las competencias de las CCAA y las Ciudades con E.A. respetando la cláusula del statu quo, es decir, que ninguna CA perderá recursos como resultado del nuevo sistema.
  • También se pretende mejorar los principios de autonomía y corresponsabilidad fiscal incrementando los porcentajes de cesión de los tributos parcialmente cedidos a las CCAA, con un aumento paralelo de las competencias normativas.
  • Se aspira también a impulsar una mayor colaboración recíproca entre las administraciones tributarias de las CCAA y la AEAT.
  • Se ha buscado asimismo articular una mejora de la dinámica del sistema con el objetivo de favorecer su estabilidad.

Los recursos financieros con los que cuentan las CCAA para hacer frente a sus necesidades de financiación son los siguientes:

  1. Capacidad tributaria (art. 8).
  2. Transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales (Fondo de Garantía) (art.9).
  3. Transferencia del Fondo de Suficiencia Global (Fondo de Suficiencia) (art. 10).
  4. Fondos de Convergencia autonómica (art. 22).

Estos recursos con los que cuentan las CCAA, los desgranaré más en profundidad más adelante y, para que no se haga esta entrada tan densa, dejo un vídeo de Leopoldo Abadia explicando la financiación autonómica de un modo más divertido.

http://www.youtube.com/watch?v=PGRufeA6voM

 

Aritz Calvo

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